深化改革 创新管理 促进工程勘察设计行业发展

2011年12月26日－27日，住房和城乡建设部建筑市场监管司在成都市组织召开了“全国工程勘察设计行业发展研讨会”。刘晓艳副司长做了《深化改革，创新管理，促进工程勘察设计行业发展》的讲话，指出了当前勘察设计市场存在的主要问题，明确了“十二五”时期面临的形势和主要工作思路。摘要如下：
   一、“十一五”以来主要工作回顾
   （一）法律法规体系不断健全。
   （二）市场监管工作得到加强。出台了《关于加强建筑市场资质资格动态监管，完善企业和人员准入清出制度的指导意见》；印发了《关于进一步加强建筑市场监管工作的意见》，对于转包、违法分包和肢解工程等违法行为做出比较明确界定。
   （三）个人执业资格管理制度逐步推进。截至目前，我国工程勘察设计行业个人注册执业资格已有建筑、结构、土木（岩土）实施了执业签字制度；土木（港口与航道）、环保、土木（水利水电）实施了全国统一考试；采矿/矿物、机械、冶金、石油/天然气、道路等5个专业已经完成了考核认定工作。2010年，我们又启动了电气、化工、公用设备三个专业勘察设计注册工程师的注册工作。
   （四）工程总承包和项目管理稳步发展。“十一五”期间，工程勘察设计企业开展工程总承包和项目管理业务的年均增长率达到39.7%，为全行业营业收入的大幅度增长做出了重要贡献。
   （五）诚信体系建设取得进展。印发了《全国建筑市场注册执业人员不良行为记录认定标准》。各地也把加强诚信体系建设作为一项重要的长效机制，通过整合项目、企业、人员信息数据，完善不良行为标准，加大信息公开力度和探索建立信用评价制度，规范工程参建各方的市场行为。
   （六）国际交流合作不断深入。
   二、当前勘察设计市场存在的主要问题
   （一）市场主体行为不规范。一是部分建设单位行为不规范，恶意压低工程勘察设计取费和周期，并迫使工程勘察设计企业违反国家强制性标准，降低工程勘察设计质量；一些地方工程勘察、设计招标简单套用施工招标方式，评标只重价格比较，不管方案优劣，影响了工程投资效益、设计质量和工程建设质量水平的提高。二是有的工程勘察设计单位通过挂靠违规在各地设立分公司、办事处，或越级承揽业务。有的勘察设计单位片面满足建设单位的不合理要求，不严格执行工程建设强制性标准，违规勘察设计，勘察设计深度不够，留下质量安全隐患。三是有的注册建筑师、勘察设计注册工程师出租出借执业资格，出卖图章，人证分离。有的专业技术人员私下从事“业余设计”，出卖所在企业设计图纸，损害企业知识产权。
   （二）市场监管不到位。一是监管方式单一，重审批、轻监管，少清出。审批后监管薄弱，而且对各种违法违规行为和发生质量安全事故的行为没有建立起畅通、有效、统一的收集、整理、发布、惩处和市场清出机制。二是监管手段落后，市场监管的信息化、科技化手段尚未建立，市场综合监管系统开发滞后，企业、注册人员、工程项目三大数据库尚不健全，未能实现市场主体信息的动态监控。三是监管力量不足。
   （三）市场机制不健全。一是“优胜劣汰”的市场机制尚未形成。工程勘察设计市场诚信缺失，违约失信的风气仍比较盛行。特别是工程勘察和房屋建筑设计企业，主要以拼价格为主要竞争手段，一部分低素质、低水平企业仍在市场中违规经营，严重扰乱了工程勘察设计市场秩序。工程勘察设计单位业务拓展困难重重，一些行业的垄断壁垒问题仍然存在。二是政府监管部门之间没有形成有效的市场监管联动机制。在项目投资与建设、招投标管理、现场质量安全监督、市场违法违规查处、市场与现场、动态监管等方面还没有形成有效的联动管理机制。三是部分地方变相设置市场准入门槛，人为分割建筑市场。一些地方通过强行要求设计企业成立分公司（院）、缴纳管理费等方式，增加市场准入条件。个别地方甚至在省、市、县三级层层设置审批性备案制度，限制外省、市企业进入本地市场承揽工程，影响了全国工程勘察设计市场的统一开放和有序竞争。
   （四）行业改革不到位，推动行业发展的改革措施不足。从行业改革来看，工程勘察设计体制改革进程放缓，部分工程勘察设计单位企业化改革还不到位，一批中央和地方大型工程勘察设计企业至今仍保留事业单位性质，尚未完成改企建制工作，已经改制完成的企业，也尚未完全完成经营模式的转变，制约了业内单位和人员业务发展的积极性。
   三、“十二五”时期面临的形势和主要工作思路
   “十二五”时期，我国经济将进入一个以转变经济发展方式为主线，以调整产业结构为主攻方向的发展新阶段。工程勘察设计行业作为技术密集型、智力密集型的生产性服务业，作为为工程建设项目的决策与实施提供全过程技术和管理服务的行业，正是国家转变经济发展方式、调整产业结构、培养新兴产业的一支重要力量。
　　“十二五”时期，工程勘察设计行业还要深入贯彻科学发展观，紧密围绕国民经济发展和工程建设需要，以保障工程质量安全为核心，继续深化体制机制改革和加强管理创新，继续推动技术进步和加强人才队伍建设，继续优化行业运营模式和市场环境，切实提高行业管理水平，提升企业国际竞争能力，使行业发展由依靠投资规模增长向依靠科技进步、人才素质提高和管理创新转变。总体工作思路体现以下几个方面：
　　（一）深化改革，促进工程勘察设计行业可持续发展
　　近年来，工程勘察设计行业得益于我国固定资产投资的增速，发展很好，但旧有体制的一些矛盾和问题也被暂时掩盖，为此我们必须清醒认识到要通过不断深化改革促进行业发展。一是提高工程勘察设计企业的地位，进一步重视发挥工程设计在节能环保、经济实用技术应用的先导作用。例如，可以通过完善现有管理制度，以初步设计审查、施工图审查为切入点，强化对节能、环保、经济要求的审核功能，确保从源头上保证工程质量，确保工程的经济实用。二是建立工程勘察设计企业与“产、学、研”一体化的创新体制，形成以工程勘察设计企业的技术应用和工程化为主导，以科研单位的工艺研发、高等院校的多学科综合研究以及生产、施工单位的深化设计为支撑的良好运行体系。三是继续深化工程勘察设计单位产权制度、经营模式改革，探索建立体现技术要素、管理要素参与分配的企业产权与分配制度。稳妥推进国有大型勘察设计单位公司制、股份制改革，加快建立现代企业制度，探索建立适应中小型勘察设计单位的股权激励制度，形成以大型综合工程设计单位和工程公司为龙头，中小型专业设计单位为基础的行业组织结构体系，促进行业协调发展。
　　（二）优化市场环境，构建“优胜劣汰”的市场机制
　　首先，要完善工程勘察设计招投标制度，针对实行审批制、核准制、备案制等不同审核形式的投资项目，研究推行不同的勘察设计工作委托方式，合理确定强制性招标范围。其次，要建立健全优化设计激励和质量奖惩制度，鼓励工程勘察设计企业加强技术创新，增强企业优化设计的积极性，提高工程勘察设计方案的质量水平。第三，要加强工程勘察设计市场动态监管，对不满足资质标准、存在违法违规行为、发生质量安全事故的企业和个人，要及时依法撤销、吊销或降低其资质、资格，清出市场，为行业发展创造良好的市场环境。
　　（三）推进工程总承包和项目管理，增强工程勘察设计企业综合实力
　　工程总承包和项目管理是国际通行的建设项目组织实施方式，不仅有利于调整企业的经营结构，增强综合实力，而且有利于缩短工期，节省投资、保障质量安全，提高工程项目的综合效益。我们要继续加强政策引导，稳步推进工程总承包和项目管理。首先，要进一步完善相关政策文件，研究制定有利于促进工程勘察设计单位开展工程总承包和项目管理的招标投标、合同管理、质量安全监督等管理制度，培育工程总承包和项目管理市场，并规范对工程总承包和项目管理的市场监管。其次，要继续加强对大型设计企业创建国际型工程公司的指导，积极鼓励支持一批工程勘察设计企业通过收购、并购、改造等多种形式，积极拓展功能，改变生产组织管理方式，加快改造和培育一批具有国际竞争实力的工程总承包和项目管理企业。第三，积极开展试点工作，加快推行工程总承包的步伐。
   （四）加快人才培养，夯实“人才兴业”基础
　　首先，要引导和鼓励工程勘察设计企业建立健全人才培养、引进、使用的激励机制，创新符合工程勘察设计行业实际且与市场接轨的各种激励方式，吸引并留住优秀人才。其次，要加大对贡献突出的工程勘察设计大师等行业技术带头人的宣传力度，充分发挥大师在促进行业技术进步的引领作用。第三，要加强注册人员队伍建设，不断增加注册人员数量。要进一步改进和完善注册人员继续教育以及一般技术人员的专业发展制度，促进工程勘察设计技术人员不断更新知识结构，提高综合素质。
　　四、2012年的主要工作设想
   （一）健全工程勘察设计企业市场监管制度
　　我们将从以下三个方面进一步健全工程勘察设计企业市场监管制度：一是研究出台《工程勘察设计单位跨省承揽业务市场监管办法》，加强对企业市场行为的监管，规范地方备案管理程序，促进建立统一规范，竞争有序的市场环境。二是修订出台《工程勘察资质标准》及其实施意见。《工程勘察资质分级标准》已出台十年，不少标准指标已经不适应当前市场发展的需要，我们希望通过新资质标准的出台，达到保证水平、调控数量、促进发展的作用，进一步加强对工程勘察市场的监管，清出一批不合格的企业，改变当前工程勘察市场供过于求、恶性竞争的混乱局面。三是研究境外企业进入我国设计市场监管办法，完善相关政策，进一步规范外国企业在我国境内承揽设计业务的市场管理，明确责任，以适宜我国对外开放和进一步规范国内市场竞争环境的要求。
   （二）推进个人注册执业资格管理制度
    一是强化和落实勘察设计注册工程师的执业责任。我们计划修订《勘察设计注册工程师管理规定》等部门规章，细化注册人员的执业责任及责任追究等内容，明确注册人员市场违法违规行为处罚标准，切实强化执业责任，落实责任追究，保障工程质量安全。二是加强注册人员管理，切实防止人章分离等违法违规行为。我们已开发完成了新版《全国一级注册建筑师、勘察设计注册工程师注册管理信息系统》，增加了照片和手写签名图片采集功能，以便于各级建设管理部门以及施工图审查机构可以应用新系统对注册人员照片和手写签名进行查询、确认。三是加快注册工程师的注册执业进程。我们将启动公用设备、电气、化工工程师执业签字制度的研究，组织制定三个专业执业管理办法及签章目录。四是健全完善注册执业管理配套管理制度，如信用档案管理、注册规则、继续教育制度等。
   （三）加强工程勘察设计市场的动态监管工作
    一是加快企业、注册人员和工程项目三大基础数据库建设。健全和完善省级建筑市场监管信息系统基础数据库，实现与部里中央基础数据库的对接，实现互联互通，充分利用信息手段加强工程勘察设计市场动态监管。二是严格企业资质、个人注册执业资格的审批，我们将继续完善资质、资格审查制度，加强审查专家管理，严厉查处资质、资格申报中弄虚作假行为。三是加大对工程勘察设计市场违法违规行为的查处力度。
   （四）做好行业发展工作
    一是组织工程勘察设计行业改革和发展情况专项调研，了解各地在推进工程勘察设计改革和发展方面的工作开展情况，进一步研究问题，总结经验。二是筹备召开全国工程勘察设计工作会议。研究起草《关于进一步加强工程勘察设计行业改革和发展的若干意见》，推进工程勘察设计行业科学发展。三是加强对影响工程勘察设计行业改革和发展重大问题的研究。

（院综合部供稿）